隨著光伏項目的年新增裝機規(guī)模快速增加，中東部地區(qū)光伏項目的土地問題越來越突出。
中東部地區(qū)，地面電站主要以“光伏+”的模式開展，包括光伏+農(nóng)業(yè)、光伏+漁業(yè)、光伏+林業(yè)、光伏+牧業(yè)等等。
2021年底以來，自然資源部、水利部、林草局等部級及下屬省級管理機構，出臺了新的“光伏+”項目的用地政策?？梢悦黠@感覺到，對“光伏+”項目用地管理更加嚴格。未來此類項目推進過程中，要特別注意用地政策的變化動向！
本文對近期出臺的一系列“光伏+”相關的用地政策進行了梳理。
一、自然資源部對光伏項目用地的整體要求
1、歷史遺留光伏項目處理
2022年8月16日，自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、國家林業(yè)和草原局聯(lián)合發(fā)布《關于加強生態(tài)保護紅線管理的通知（試行）》，要求嚴守自然生態(tài)安全邊界。文件提出：
有序處理歷史遺留問題，零星分布的已有水電、風電、光伏、海洋能設施，按照相關法律法規(guī)規(guī)定進行管理，嚴禁擴大現(xiàn)有規(guī)模與范圍，項目到期后由建設單位負責做好生態(tài)修復。
確需占用生態(tài)保護紅線的國家重大項目范圍包括：；為貫徹落實黨中央、國務院重大決策部署，國務院投資主管部門或國務院投資主管部門會同有關部門確認的交通、能源、水利等基礎設施項目。
2、自然資源部：公示光伏用地控制指標行標
2022年12月5日，自然資源部公示《光伏發(fā)電站工程項目用地控制指標》行業(yè)標準報批稿。文件規(guī)定總體用地、光伏方陣、變電站及運行管理中心、集電線路及場內(nèi)道路用地指標。用地控制指標中控制因素分為4個，分別為：地勢條件、安裝類型、場址經(jīng)緯度、組件轉(zhuǎn)換效率。
詳見《光伏用地控制指標下發(fā)！4考量因素，雙軸占地為固定式2倍！》
二、海上光伏項目
1、福建省：實施海域使用權立體分層設權
2022年8月2日，福建省自然資源廳發(fā)布《關于進一步深化用地用海要素保障全力穩(wěn)經(jīng)濟大盤的通知》，提出：
對兼容性高的漁光互補、深遠海養(yǎng)殖、海洋牧場等項目，在符合國土空間規(guī)劃、生態(tài)保護紅線等管控要求及保障漁業(yè)生產(chǎn)、用海主體協(xié)調(diào)一致的前提下，支持實施海域使用權立體分層設權
2、山東：明確海上光伏項目海域面積計算、征費方式
2022年9月30日，山東省海洋局發(fā)布《關于推進光伏發(fā)電海域立體使用管理的指導意見》，提出：
1）海域征地面積的確定：樁基固定式海上光伏發(fā)電項目中的樁基和光伏方陣，用海方式為透水構筑物用海，用海范圍以項目最外側光伏板垂直投影外擴10米為界；當光伏方陣垂直投影的外緣線距離最近的圍海養(yǎng)殖、鹽田的堤壩不足10米時，以堤壩內(nèi)側坡腳線為界。項目中的海底電纜，用海方式為海底電纜管道用海，用海范圍以海底電纜外緣線向兩側外擴10米為界。
2）光伏+漁業(yè)等復合使用海域的計費方式：應按實際用海類型、方式、面積、使用年限及所在海域的使用金征收標準，分別計征海域使用金。
3、浙江：出臺海上光伏項目詳細控制要求！
2022年12月5日，浙江省自然資源廳印發(fā)《關于規(guī)范光伏項目用海管理的意見（試行）》，意見提出，支持海上光伏健康有序發(fā)展，明確光伏項目用?？刂浦笜?，做好光伏項目用海保障。
光伏陣列離岸距離?？刂浦禐榫嚯x人工岸線不小于100米，距離自然岸線不小于200米；若同時涉及兩種情形，則按照“就高不就低”的原則確定控制要求。
光伏陣列垂直投影面積總和占項目用?？偯娣e的比值不超過65%。光伏項目用海總面積包含光伏陣列、逆變箱、集電電纜、檢修通道、消浪設施、升壓站等主體工程使用的海域面積及其他預留空間。
光伏工程樁基面積比。指光伏工程的樁基占用海域面積總和占項目用海總面積的比值。控制值為不超過1%。
提倡光伏板下緣距離灘涂面的高度一般不小于4米，光伏樁基南北向間距一般不小于6米，東西向間距一般不小于4米。
意見還提出：同一光伏項目，不得化整為零、分散審批。光伏項目海域使用權到期后，如不續(xù)期，應按規(guī)定及時清理用海設施，恢復海域原狀。
詳見《浙江：光伏項目用海管理意見，出臺！》
三、光伏+漁業(yè)、水面項目
1、水利部文件
2022年5月25日，水利部印發(fā)《水利部關于加強河湖水域岸線空間管控的指導意見》，文件提出：光伏電站、風力發(fā)電等項目不得在河道、湖泊、水庫內(nèi)建設。
文件原文如下。
?。ㄎ澹﹪栏窆芸馗黝愃虬毒€利用行為。河湖管理范圍內(nèi)的岸線整治修復、生態(tài)廊道建設、灘地生態(tài)治理、公共體育設施、漁業(yè)養(yǎng)殖設施、航運設施、航道整治工程、造（修、拆）船項目、文體活動等，依法按照洪水影響評價類審批或河道管理范圍內(nèi)特定活動審批事項辦理許可手續(xù)。嚴禁以風雨廊橋等名義在河湖管理范圍內(nèi)開發(fā)建設房屋。城市建設和發(fā)展不得占用河道灘地。光伏電站、風力發(fā)電等項目不得在河道、湖泊、水庫內(nèi)建設。在湖泊周邊、水庫庫汊建設光伏、風電項目的，要科學論證，嚴格管控，不得布設在具有防洪、供水功能和水生態(tài)、水環(huán)境保護需求的區(qū)域，不得妨礙行洪通暢，不得危害水庫大壩和堤防等水利工程設施安全，不得影響河勢穩(wěn)定和航運安全。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）可結合實際依法依規(guī)對各類水域岸線利用行為作出具體規(guī)定。
并在官方解讀進一步解釋：
近年來，一些地區(qū)人為束窄、擠占河湖空間，過度開發(fā)河湖資源等問題仍然存在，與水爭地的發(fā)展方式尚未根本轉(zhuǎn)變，河湖內(nèi)建設光伏發(fā)電項目、以風雨廊橋名義開發(fā)建設房屋建筑、河道內(nèi)存在大量耕地甚至種植高稈作物影響行洪安全等新問題不斷出現(xiàn)。
五、對于河湖管理范圍內(nèi)的光伏發(fā)電和風力發(fā)電項目，做出如何規(guī)定？
近年來，在國家推動落實碳達峰碳中和、能源結構調(diào)整的大背景下，一些地方在河湖內(nèi)建設光伏、風力發(fā)電項目?！吨腥A人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國河道管理條例》明確，禁止在河道、湖泊管理范圍內(nèi)建設妨礙行洪的建筑物、構筑物，從事影響河勢穩(wěn)定、危害河岸堤防安全和其他妨礙河道行洪的活動。光伏和風電項目的建設，應堅持依法依規(guī)，不能逾越防洪安全底線。
為了維護河湖水域岸線空間完整，保障防洪、供水、生態(tài)安全，《指導意見》依法明確，光伏電站、風力發(fā)電等項目不得在河道、湖泊、水庫內(nèi)建設。同時，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，考慮國家能源結構優(yōu)化調(diào)整的需要，對光伏電站、風力發(fā)電等項目建設不搞"一刀切"，對于湖泊管理范圍內(nèi)的周邊區(qū)域、水庫庫汊等水域岸線空間，各地可以此類項目對防洪和生態(tài)安全的實際影響進行研究。要堅持科學論證，嚴格管控，不得布設在具有防洪、供水功能和水生態(tài)、水環(huán)境保護需求的區(qū)域，不得妨礙行洪通暢，不得危害水庫大壩和堤防等水利工程設施安全，不得影響河勢穩(wěn)定和航運安全，并依法履行相關審批手續(xù)。
2、省級水利部門文件
2022年5月27日，江西省水利廳辦公室下發(fā)《關于開展河湖管理范圍內(nèi)光伏電站和風力發(fā)電項目排查整改工作的通知》，要求：
為貫徹落實水利部要求，進一步加強河湖水域岸線空間管控，請各地立即組織開展河道、湖泊、水庫管理范圍內(nèi)光伏電站和風力發(fā)電項目排查工作，并對問題項目按照指導意見要求予以整改相關排查整改工作臺賬。
2022年11月23日，內(nèi)蒙古自治區(qū)下發(fā)《內(nèi)蒙古自治區(qū)河湖保護和管理條例》，文件自2023年1月1日起施行，其中第十四條提出：
光伏電站、風力發(fā)電等項目不得在河道、湖泊、水庫內(nèi)建設。在湖泊周邊、水庫庫汊建設光伏、風電項目的，應當經(jīng)過科學論證，嚴格管控，不得布設在具有防洪、供水功能和水生態(tài)、水環(huán)境保護需求的區(qū)域。
違反上述規(guī)定，由旗縣級以上人民政府水行政主管部門責令停止違法行為，處1萬元以上10萬元以下罰款。
四、光伏+林業(yè)項目
1、國家林草局文件
2022年5月17日，國家林業(yè)和草原局森林資源管理司下發(fā)《關于開展光伏電站建設使用林地書面調(diào)研的函》，要求各單位關于光伏電站建設使用林地有關政策問題提出：
?。ㄒ唬┕夥娬窘ㄔO使用林地管理應當遵循的原則（二）劃定光伏電站建設禁建區(qū)的建議（三）劃定光伏電站建設限制區(qū)的建議（四）根據(jù)森林資源管理“一張圖”與國土“三調(diào)”融合成果，劃定光伏電站建設及光伏電池陣列使用林地的地類限制范圍，結合新技術的應用，重點研究“林光互補”用地模式的允許范圍、技術要求與用地政策（五）光伏電池陣列內(nèi)檢修道路、箱變和集電線路等的使用林地管理政策（六）引導提高建設標準、施工工藝和新材料、新技術應用，節(jié)約集約使用林地的建議（七）加強森林資源保護的其他措施。
同時，1）根據(jù)單位裝機容量用地面積標準和光伏電站發(fā)展規(guī)劃，預測各地“十四五”期間光伏電站建設使用林地需求數(shù)量和主要建設區(qū)域。2）提出關于光伏電站建設使用林地后續(xù)管理問題光伏電站運營期，加強光伏電池陣列租賃林地的管理建議。
五、光伏+農(nóng)業(yè)項目
1、自然資源部文件
有媒體報道，近期自然資源部牽頭起草了《關于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地用林用草管理有關工作的通知》，并征求意見。文件提出：
要做好光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的銜接，統(tǒng)籌安排大型光伏基地和光伏發(fā)電項目布局，統(tǒng)一納入國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)管。
實行光伏復合項目用地差別化管理。光伏復合項目不得占用耕 地和林地，在此基礎上積極探索“農(nóng)光互補”的有效途徑。使用農(nóng)用地不超過項目總用地面積的50%，對其中的光伏方 陣、釆用直埋電纜敷設方式的集電線路可不辦理用地手續(xù)。除樁基用地外，嚴禁硬化地面、破壞耕作層，光伏方陣間隔 應合理設置，盡量避免對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成影響。大型光伏基地 項目及光伏復合項目的場內(nèi)道路用地可按鄉(xiāng)村道路用地管理。
實施用地用林用草聯(lián)審機制。對于符合國土空間規(guī)劃 和用途管制要求、納入國家大型光伏基地建設范圍的項目， 各地要建立項目審批協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，統(tǒng)籌保障用地用林用草 合理需求。用地審批中要嚴格執(zhí)行《光伏發(fā)電站工程項目用 地控制指標》。
2、省級管理文件
1）江蘇?。喝婷邹r(nóng)光互補項目
2022年6月2日，江蘇省自然資源廳下發(fā)《關于提供光伏電站項目占用耕地 有關情況的函》，要求各地級市提供以下材料，對轄區(qū)內(nèi)農(nóng)光互補項目進行全面摸底：
1）區(qū)域光伏電站項目數(shù)量和用地規(guī)模、占用農(nóng)用地、建設用地、未利用地面積, 占用耕地、園地及養(yǎng)殖水面情況
2）從行業(yè)技術角度看，光伏板鋪設有哪幾種模式，每種模式對耕地種植作物類型有何影響，是否影響耕地產(chǎn)能(盡量用量化指標)。
3）是否出臺光伏用地相關規(guī)定或技術標準, 從耕地保護角度看，有何突出問題與意見建議。
可以預期，未來江蘇省的農(nóng)光互補項目政策將收緊。
詳見《江蘇：全面摸底農(nóng)光互補項目！》
2）河北?。和Ｖ挂磺形撮_工項目建設
2022年3月11日，河北省能源局下發(fā)《關于請對存量光伏發(fā)電項目占用耕地情況進行摸底統(tǒng)計的通知》，要求：對已列入省年度計劃、尚未辦理建設用地審批手續(xù)的存量光伏發(fā)電項目占用耕地情況進行摸底統(tǒng)計。
2022年5月11日，河北省發(fā)展和改革委員會、河北省自然資源廳 聯(lián)合發(fā)布《關于進一步明確存量光伏復合項目占用耕地政策的通知》，提出：對于“未形成工程實際占用的存量項目”要調(diào)整項目建設地點、建設規(guī)模；無法調(diào)整的應申請取消建設計劃！
詳見《多省“農(nóng)光互補”項目用地政策收緊！》《河北：未建成農(nóng)光互補，調(diào)整或取消！》
這也意味著，未來河北省將很難再有“農(nóng)光互補”項目。
3）河南?。汗夥椖咳娣e按建設用地計算
2022年5月25日，河南省自然資源廳、發(fā)改委、農(nóng)業(yè)廳、林業(yè)局聯(lián)合下發(fā)《關于嚴格耕地用途管制落實耕地"進出平衡”的實施意見》，對光伏項目的用地，提出：光伏項目，使用農(nóng)用地的，包括光伏方陣在內(nèi)的所有用地均應當依法辦理建設用地審批手續(xù)！
如果全面積按建設用地執(zhí)行，1）根本無法協(xié)調(diào)如此大規(guī)模建設用地；2）光伏項目根本就難以達到預期的經(jīng)濟效益！因此，未來河南“農(nóng)光互補”項目將很難開展。
4）山東?。和Ｖ拐加酶仨椖繉徟?/div>
2021年11月2日，山東省自然資源廳下發(fā)《關于對光伏項目用地進行核查的通知》，通知要求：
重點核查 2018年6月1日以來建設的光伏項目土地利用情況。并從即日起，停止光伏項目用地占用耕地的備案工作。核查光伏項目土地使用是否符合魯國土資規(guī)〔2018〕4號文件規(guī)定要求，是否履行項目建設方案和土地復合利用方案備案程序，永久性建設設施是否取得合法建設用地審批手續(xù)，布設在農(nóng)用地上的光伏設施是否存在硬化地面、破壞耕作層、拋荒、撂荒、影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等情況。
5）山西?。恨r(nóng)光互補需縣級不影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)意見
2022年6月7日，山西省自然資源廳、農(nóng)業(yè)廳、能源局、林草局聯(lián)合發(fā)布的《關于加強光伏發(fā)電項目用地支持保障》的通知。
1）光伏發(fā)電站項目（除光伏扶貧及光伏復合項目外）用地要求：
使用第三次全國國土調(diào)查確定為未利用地的，光伏方陣可按原地類認定，不改變土地用途，用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂補償協(xié)議，報當?shù)乜h級自然資源主管部門備案，其他永久性建筑應當辦理建設用地審批手續(xù)；使用農(nóng)用地的，所有用地均應當辦理建設用地審批手續(xù)。
2）光伏復合項目（包括農(nóng)光、林光）用地要求：
符合本地區(qū)建設要求和認定標準的，利用農(nóng)用地布設的光伏方陣可不改變原用地性質(zhì)；采用直埋電纜方式敷設的集電線路用地，實行與項目光伏方陣用地同樣的管理方式；變電站及運行管理中心、集電線路桿塔等基礎用地按建設用地管理，依法辦理建設用地審批手續(xù)；場內(nèi)道路用地可按農(nóng)村道路用地管理。
采用“農(nóng)光互補”模式使用永久基本農(nóng)田以外的耕地建設光伏復合項目的，需縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門出具不影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的意見；符合“林光互補”要求占用林地建設光伏復合項目的，需縣級林草部門出具不影響生態(tài)安全的意見后實施。
另外，對于布設后未能并網(wǎng)的光伏方陣，縣級能源主管部門應及時組織清理；光伏方陣用地按農(nóng)用地、未利用地管理的項目退出時，用地單位應恢復土地原狀，未按規(guī)定恢復原狀的，應責令整改糾正。
總結
從上文中各部委出臺的一系列“光伏+”相關的用地政策文件可以看出：
隨著上述文件的發(fā)布，未來，涉水面、涉農(nóng)業(yè)、涉林業(yè)的光伏項目，用地政策可能會有比較大的變化。未來，在中東部地區(qū)開展大型地面光伏電站項目建設，要特別注意這些用地政策的變化！
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發(fā)布時間：2023-02-10
發(fā)布者：管理員
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